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    “双城记”:解密广州深圳财力差异

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    罗志恒、徐凯舟:GDP大体相当的广州与深圳,为何财政收入差异巨大?原因有三:总量、结构和体制;未来广州和深圳财政即将迎来新一轮改革。

    广州和深圳属于同一省,处于同一城市群,经济及人口规模相近,人均GDP双双处于全国前列。但是,两个共同点颇多的城市,财政收入及财力差距却令人错愕。

    用一组简单的数据即可说明:2021年,广州、深圳GDP分别为28232、30665亿元,一般公共预算收入(预计执行数口径)分别为1842、4258亿元,广州与深圳的GDP比值为92:100,财政收入比值却为43:100,财政收入与GDP明显不成比例。即使纳入转移支付净额,广深的可用财力分别约为2100、4200亿元,50:100的比值也与GDP比值相距甚远。

    为分析广深财力差异的成因,本文从总量、结构、制度三个层面的影响进行分析和测算。测算结果显示,经济总量、经济结构差异、财政制度差异分别解释了15%、36%、30%的广深财力差异。

    进一步来看,第一,近年来广深经济总量差距已趋于收窄,经济总量的影响相对较小,两地财力差异更多体现为结构性、制度性差异的影响。第二,经济结构差异对广深财力与税收的影响包括两个层面。其一,深圳金融、房地产、商务服务等行业税收贡献巨大,而广州主要是在汽车制造税收上有优势,总体看缺乏与深圳金融业匹敌的重要税源行业。其二,深圳房价较高、“总部经济”活跃、高收入人群较集中等特征,客观上有利于土地增值税、企业所得税、个人所得税等税收的提升。第三,由于财政体制的差异,广州创造的财政收入对省级的贡献远高于深圳,这进一步影响了广州的可用财力,广州实际可用财力仅为深圳的一半左右。

    展望未来,新一轮省以下财政体制改革即将推进,广州和深圳的财政工作或面临新的政策调整。下阶段财政体制改革的重点,有望落在省以下财政事权和支出责任、政府间收入关系、转移支付制度等方面,广州和深圳财政需做好四方面应对。

    一、广深财政收入差距悬殊,原因有三:总量、结构和体制

    首先来看一个广泛传播的观点。许多人认为,广深财政收入与经济规模不成比例,原因主要在于财政体制的差异,尤其是广州税收被省级财政“切”走一块,并最终用于保障非珠三角地区基本财力,而深圳税收无需与省级财政分成,自留比例较高。事实上,这一观点不够全面。除财政制度差异以外,广深之间财政收入与经济规模不成比例,一个重要的原因是广州和深圳之间的经济结构差异。

    要分析广深财力差异,应先理解财政收入的形成过程。财政并非孤立存在,而是经济运行和依据多重目标制订的政策共同作用的结果。财政不仅是国民经济的综合反映,也要承担稳定经济大盘、引导资源配置的责任,还要对区域间政府间财政不平衡进行调节。多级政府的存在,意味着财政收入必须按不同级次政府来划分。目前,我国实行分税制以及转移支付和税收返还制度。

    财政收入的形成包括了经济生产活动、组织政府收入、资金管理与分配三个阶段。作为三个阶段中的关键因素,经济总量、经济结构、财政体制都会影响地方政府的可用财力。

    这里进行一个简单的测算。将可用财力进行拆解,列为GDP、单位GDP形成的财政收入、财政收入归属本市财力比例的三者乘积。其中,第一个因子体现经济总量,第二个因子体现全部产业、全部企业的平均税负强度,第三个因子是财政收入的自留比例。三个因子依次代表经济总量、经济结构、财政体制的影响。

    根据最新可比的预算数据(2019年),深圳的经济总量、单位GDP形成的财政收入、财政收入归属本市财力比重分别较广州高出13.2%、31.4%、26.5%。据此推算,广深财力差异的经济结构影响占36%,财政体制占30%,经济总量占15%。

    二、经济总量:影响较小,主因广深GDP旗鼓相当

    “三十年广州、十年深圳”体现改革开放以来华南第一城的变迁。广州作为国家中心城市、华南千年商都,在三十余年间GDP保持“华南第一城”之位,2021年GDP达到28232亿元,占全国的2.5%。深圳改革开放以来形成了“深圳速度”“深圳模式”,从无到有成为国际大都会,2021年GDP为30665亿元,占全国的2.7%。最新修订的数据显示,2012年深圳GDP首次超过广州,迄今连续10年位居华南第一。

    广深经济规模差距先扩大后收窄,目前绝对水平较为接近。2012年至2018年,广深GDP差距逐步拉大,广州GDP一度仅为深圳的83%。其后,产业转型带动了广州经济的振兴,广深GDP差距重新收窄。2021年,广州GDP为深圳的92.1%。

    财政与经济是一体两面的关系。广深经济总量大体相近,但财政却未能取得大致相等的实际可用财力。两地可用财力差别较大,更多体现为结构性、制度性因素的影响。

    三、经济结构:深圳的金融等现代服务业形成超高税收

    广深经济总量相近,但经济结构则大相径庭。广州服务业占GDP比重超过70%,结构偏向传统服务业,制造业则拥有汽车、电子、石化三大支柱产业。深圳金融、信息服务等现代服务经济发达,制造业则有电子制造“一业独大”。

    但是对财政收入而言,各行业增加值与对地方财政收入的贡献并非正比例关系。其一,各行业增加值与税收有较密切的关系,税收大致占广深地方财政收入的八成,另外两成是非税收入。其二,不同行业的单位增加值并不对应等量的税收。以疫前的2019年为例,广州工业增加值占GDP的24%,贡献了41%的税收,体现出工业是广州的重要税源;深圳的工业增加值占比36%,却只贡献16%的税收,税收更多来源于服务业。其三,不同的税种具有不同的央地分享比例。简单举例,进口环节税收是中央固定收入,地方财政不会因进口环节税收而获益。

    具体来看,金融、房地产、信息服务、商务服务等现代服务业对税收、财政收入的贡献较高,很大程度上导致了广深实际财力出现较大差距。不过也有部分行业的财政贡献“有名无实”,表面上税收很高,却与地方财政几无关联。

    第一,金融业对深圳税收贡献最大,远超广州金融业税收贡献。最新披露的数据显示,2019年深圳金融业税收2189亿元,较广州高出1740亿元。这一税收差异应从两方面理解。一方面,深圳证券交易印花税达666亿元,这部分收入属中央税,并不构成广深财力差异的一部分。另一方面,剔除证券交易印花税后,深圳金融业税收总额达到1523亿元,与广州相比多出1074亿元,并成为广深财力差异的一大来源。

    第二,房地产、软件信息技术服务、商务服务三个现代服务行业也是深圳的重要税源。2019年,深圳从这三个行业中征税合计2022亿元,相当于深圳全部税收的四分之一,较广州高出774亿元。

    第三,广州汽车制造和深圳电子制造各具优势,税收贡献基本打平。广州在汽车制造业征收税收360亿元,高于深圳330亿元。深圳电子设备制造虽然营业收入远超广州电子制造,甚至超过广州全部工业总和,但深圳在该行业征收税收522亿元,高于广州440亿元,并未拉开差距。

    第四,广州个别制造业行业和深圳的零售业看似重要税源行业,但主要是形成中央财政收入,对地方财力贡献甚少。2019年,广州、深圳分别从其他制造业、零售业征税486、1529亿元。这一金额虽然不低,但实际多是作为中央固定收入的进口环节税收,与地方财政收入少有关联。类似地,广州从石油煤炭及其他燃料加工业征税559亿元,但其中以国内消费税和进口环节消费税(均为中央税)为多,同样对地方财政贡献不大。

    此外,深圳呈现高房价、“总部经济”活跃、高收入人群较集中等特征,客观上有利于土地增值税、企业所得税、个人所得税等税收的提升。

    四、财政体制:“计划单列”的深圳财政,收入自留比例高于广州

    改革开放以来,广州与深圳实行不同的财政体制,体现了统一政策和分级管理的政策取向。1988年,国务院发文明确广州财政不实行计划单列、与广东省财政联系,同年另一份文件则明确深圳财政计划实行单列,并赋予深圳相当于省一级的经济管理权限。

    这一财政体制的差异带来两个直接影响。第一,根据全国和广东省的分税制财政管理体制,广州产生的地方级税收收入(含中央地方共享税的地方分享部分),由省与市级财政按规定的比例分享,而深圳产生的地方级税收收入不与省级财政分享。例如,广州产生的国内增值税收入由中央、省级、市级及以下分享的比例为50:25:25,深圳相应比例为50:0:50。第二,广州只对省级财政安排上解,并接受省级财政的转移支付,而深圳分别对省级、中央财政安排上解,并接受省级、中央的转移支付。

    转移支付对广州财政的支持力度略高于深圳,但不能改变“广州对省级财政贡献大”的判断。建立在广州为省级财政做出大量贡献的基础上,省级财政对广州的税收返还和转移支付在一定程度上也补充了广州财力。2019年,广州收到的省级转移支付净额(扣抵上解金额)为401亿元,而深圳收到的中央、省级转移支付净额的总和为177亿元。虽然广州收到的转移支付金额可观,但远低于规模达1000亿元以上的对省级财政贡献,这也符合公众对广州财政的功能作用的认知。

    上述政策效应叠加,广州对省级财政贡献比例高于深圳,而自留比例低于深圳,实际可用财力约为深圳的一半。最新可比数据(2019年)显示,广州整体的财政收入中归属中央、省级、市级及以下财政的比例为57:10:33,深圳相应比例为57:1:42。广州整体财政收入总和仅为深圳的七成,而且实际自留比例更少,实际可用财力明显偏低。2019年,广州全市实际可用财力为2100亿元,而深圳为3951亿元。

    五、总结和展望

    广州和深圳的财政收入与经济规模不成比例,不能单纯归结于“计划单列”财政体制。应当综合考虑广深各自的经济基础、行业特征、税收划分方法、转移支付制度等带来的影响,充分承认现代服务等高端产业对地方财政财力的贡献,以及转移支付体制对稳定地方财力的重要作用。

    第一,金融业是深圳的最重要税源,大幅提高了深圳的增值税、企业所得税和个人所得税等税收收入。深圳是深交所所在地和重要的创新策源地,对银行、证券、风投等金融机构具有强大吸引力。金融机构总部密集,金融从业人员中高收入从业者集聚,为深圳带来了大量税收收入。

    第二,软件信息技术服务、房地产、商务服务等现代服务行业,也是广州和深圳的重要税源。深圳软件业、房地产业较广州更发达,税收上也形成一定优势。

    第三,石化、零售看似税收较高,但对地方财政的贡献“有名无实”。原因是大部分税收均为中央税,地方财政受益甚少。

    第四,广深财政体制差异主要表现为广州的地方税收入与省级共享,市级财政取得的税收收入较少。但是,转移支付制度也小幅补充了广州可用财力,缓解了广深之间的实际财力差异。

    展望未来,广州和深圳财政即将迎来新一轮改革。新一轮省以下财政体制改革的重点,有望落在财政事权和支出责任、政府间收入关系、转移支付制度等方面。

    第一,新一轮省以下财政体制改革有望加快推进。4月19日,中央深改委会议审议了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》。这是继2020年12月对预算管理制度改革进行审议以来,中央深改委会议又一次涉及财政体制改革相关内容。随着中央与地方财政关系逐步规范化,下一阶段的财政改革有望下沉重心,更多关注基层财政财力保障,推动在全国范围内建立事权清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政关系。

    第二,理顺省与市县政府收入关系,重点在于事权和支出责任的清晰界定。事权和支出责任的界定处于改革的顶层,是新一轮省以下财政改革的焦点。从界定省以下财政事权与支出责任来切入,对省与市县财权进行划分,并确定各级政府财政收入范围。在新一轮财政体制改革中,由中央及广东省上收部分事权,减轻市级以下政府事权和支出责任,有利于厘清省与市县政府收入关系,进一步完善省以下转移支付制度。

    第三,广州和深圳要通过财政体制改革落实区域支持政策。新一轮省以下财政体制改革,遵循分税制的原则框架和健全政府间财政关系的基本原则。同时,通过财政改革破除地方保护和市场壁垒,持续推进基本公共服务均等化,做好基层财力保障。广州和深圳财政需加强对“双区”建设的带动引领,尤其是深圳除统筹深汕合作区“飞地”财政资金外,要加大对省内“老少边穷”地区财政支持力度,或需要提升深圳对省级财政的上解力度。

    第四,广州和深圳要长期坚持隐性债务“零新增”。广东是全国率先开展全省全域无隐性债务试点的省份,已如期实现存量隐性债务“清零”目标。广州、深圳要加强财政资源统筹,完善预算管理,落实隐性债务长效监管机制,坚决遏制新增隐性债务,避免在财政、金融领域累积或诱发系统性风险。

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