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    “天上有云、中间有网、地上有格”:中国监控国家的诞生

    编者注:本文取自端传媒专题报道节选。

    和父亲通电话时,他告诉我,北京家中的小区统一安装了人脸识别的门禁。“还能不能像以前一样,和小区保安说一声就放你进去?”我问他。“当然可以!我和老李(注:小区保安)很熟。但他也叫我尽量刷脸,街道会来检查。”父亲回答。

    小区安装人脸识别门禁我不意外,只是好奇会对父亲的生活产生什么影响。母亲此前告诉我,父亲因和一位COVID-19确诊病人在同一天去过同一家超市购物,七天后“被大数据发现”,社区联系他要求居家隔离两周。“你爸被吓得够呛,这事之后有好几个礼拜出门不带手机,宁可步行也不坐公交车,也不去超市买菜了。”母亲对父亲的“过度反应”感到生气又可笑。我追问:“他被什么吓得够呛?是害怕感染病毒,还是害怕再被莫名其妙隔离?”“可能都有吧。”

    我是有一点担心,不是担心病毒,而是担心他因为对科技的“畏惧”而改变原有的生活方式。很难说父亲多大程度上是出于隐私权利意识或对威权政府的反对,而做出这近乎于行为艺术的“抵抗”。我理解这更接近一种本能的逆反,揉杂了一点恐惧。如今的中国,再迟钝的人,也会知道有一双“眼睛”随时在看着你。没人知道这套监控系统运作的全部细节,例如母亲不懂为何父亲在去过那家超市七天以后才被联系,但这套系统的存在本身,无形中规训着人们的言行。

    假如你只是如我父亲一般的退休老人,活动范围不大,甚至因为种种原因有意避免公共场所,是否有可能不被政府的视频监控纳入采集对象?现在已不存在这样的空间。

    从“科技强警”到“一人一档”

    2021年,北京市通州区公安局公布了一份“雪亮工程”监控项目招标文件,其中对重点人员“一人一档”的描述,使我们得以一窥“未来已来”的数字监控国度场景:“利用摄像机自动抓拍人脸……能够接入出租屋租赁信息、社区门禁刷卡信息、卫生所挂号就诊信息、宾馆入住信息、网吧上网信息、幼儿园及小学家长联系信息,汇集各类人员活动轨迹记录”。各类数据系统打通后,还计划建立“重点人群积分预警模型”,对异常轨迹和异常行为进行积分,达到阈值后自动报警,再由人工介入。

    除了“昼伏夜出”等在招标文件中写明的异常信号,我们尚无从得知该模型实施的程度和细节,但结合联网的数据源,不难想像这样的场景:一位“流动人口”,近期频繁出入的网吧、餐馆较以前的消费水平高了一个档次(无论是通过消费记录还是人脸抓拍),是不是可以怀疑他的财产由何而来?一个有盗窃前科的人员,频繁出入同一个高档小区,是不是在为下一次犯罪行动踩点?系统多次捕捉到一位大学生与某位政治异见者共同出现在画面中,是否可以怀疑他的思想动向?又或者,系统监测到我父亲被隔离一次之后,不再去常去的超市、餐厅,同时又未检测到他搬家、住院的信息,是否可以怀疑他采取了某种手段逃避政府监控?结合网格化管理,社区工作人员可以主动上门调查,甚至不需要任何实际罪行的发生,这套系统将真正的“防患于未然”。一个个摄像头,如何构建起庞大的数字利维坦?这背后是中国监控系统25年的发展历程。

    1998年,公安部开始了“金盾工程”,主要搭建基础数据库和科技平台以及初代的网络防火墙,实现“科技强警”。2005年,“3111”工程开展城市报警与视频监控系统的试点。经历数年地方实验,“平安城市”公共视频监控建设项目借2008年奥运会为契机,在各大中城市铺开。这一阶段中国还在“蹒跚学步”。受2001年“九一一”事件和2005年伦敦地铁爆炸案等恐怖袭击的影响,各国警察部门都在大城市的公共场所安装摄像头以协助治安,中国政府还曾派代表团去认真学习过西方国家的先进经验,设备也主要依靠进口。

    中国很快就在监控技术上超越了西方国家。2010年代,三期“平安城市”被纳入到大规模的视频监控“天网”工程之中。2016年后中国成为世界上规模最大的监视设备市场,近万亿的中国市场规模,政府采购占了60%。据分析人士,如今全世界近10亿个摄像头中,超过一半以上是中国的。如此推算,全世界每四个摄像头中就有一个是中国政府采购。人脸识别等高科技也大规模应用。2017年曾有BBC记者获准在贵州挑战天眼系统并拍摄纪录片,他的人脸被数据库标记为嫌犯后,不到七分钟即在市区被警方截获。

    政府采购催生出了庞大的产业链。香港科技大学的黄靖洋及蔡欣怡(KelleeTsai)曾研究最近十年中国安防行业的崛起与由此而来的国家、产业关系。从战略上聚焦中国地方政府尤其是公安部门需求的浙江企业,很快超过先发但停留在基础代工的广东企业,成为世界性巨头。如今大华、海康威视、宇视这三家浙江公司就占据了全球监控市场份额的30%。完全自主的科技,也更让中国政府大规模建设监控设备时放开手脚。

    政府采购文件显示监控摄像系统还在不断升级。例如2019年,北京市公安局天安门分局斥资1037万人民币,购入了335台最先进的高清监控摄像机及配套设备。现在系统将对数百个摄像头的画面进行自动轮巡,人脸识别设备将具有越界入侵、人员徘徊、人员聚集等的识别和自动报警功能。

    一份2019年9月北京市公安局海淀分局的采购公告显示,公安机关开始全面、系统地“接管”各类私营场所监控摄像。夜店、KTV等按规定必须安装摄像头,但因不满私营企业“出于应付检查的目的安装设备”,海淀分局耗资1071万人民币对辖区内106家歌舞娱乐场所统一重新购买了监控设备,布设光缆直接接入属地派出所。

    政府监控部署的范围也在逐渐扩大,私人住宅也没有例外。我找到了父母所在小区的一份2020年的采购文件;北京市东城区的这个街道以近两百万元的价格,为辖区内的10个小区采购了海康所产的30个门禁、31台车辆抓拍摄像机以及配套设施,包括为居民准备的上万张门禁卡。这不是业主委员会或楼盘开发商的举措,而是由街道办事处,即基层政府开展的统一行动。

    据北京市公安局2021年下发的《智慧平安小区建设指南》,今后要以用于居住的小区、村庄、平方院落为重点,围绕入口部署视频监控设备、车辆识别设备和智慧门禁。人脸识别门禁是所有小区必备,并要在每一次人员和车辆出入时记录居民姓名、开门方式及时间、身份证号、现场采集人脸、居住属性(自购住房、租赁、访客等)等,并上传至区公安局。这一项目也在其他城市开展。这意味着,未来几年这项工程全面铺开后,你每一次离开或回家,抑或去其他小区拜访朋友,信息都将被政府记录。

    这样一张无所不在的监控“天网”,最终要实现的是不再以地点为维度,而是以人为维度的全新监控模式:也即是将一个人在不同地点、不同时间、不同信息系统中的出现全部记录,生成关于每个人行为模式的数字档案。

    普天之下,莫不在网格之中

    2016年,中国政府开始了名为“雪亮工程”的新一轮大规模视频摄像头建设。世界上主要国家的视频监控只局限于城市的重点公共区域,中国政府则要做到“无死角、全覆盖”。“雪亮工程”由中央政法委牵头,重点在县、乡、村一级建设摄像头,以实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”。“雪亮工程”不局限于农村,亦包括城市的居民小区。

    “雪亮”语出毛泽东名言“群众的眼睛是雪亮的”。其特别意义不仅在于首次从城市拓展到乡村,更在于强调群众参与。农村里家家户户的电视机顶盒都可接入视频信号,电视机与手机APP上都可查看图像并“一键报警”。民众直接参与只是辅助,更重要的是和近几年正在推广的“网格化管理”相结合。官方定义“雪亮工程”就是一个“以网格化管理为基础”的“群众性治安防控工程”。

    河南省信阳市平桥区曾把劝阻一起女子跳河自杀事件作为“先进典型”(即范例)上报。值班的网格员在夜间查看辖区内河道监控时发现,一位女子面朝浉河坐在大桥之上,似乎是准备跳桥。接到通知的巡逻队员在女子翻越护栏的瞬间赶到,将她拉回。“这个被救助的女子不仅要感谢巡逻队员救她,更应该感谢的是网格化服务管理和雪亮工程。当时夜里凌晨一点多,又是深夜寒冬,桥上基本没行人了,是我们的网格管理员在监控视频发现了她不正常的行为轨迹,然后第一时间通知巡逻队员前去救助她。”平桥区政法委的工作人员说道。

    各地“雪亮工程”的典型案例中,包含了许多这样的基层事务,例如制止农民焚烧秸秆、发现电动车违规充电的消防隐患、处理河流中飘来的动物尸体……这些事件体现出近几年“雪亮工程”基层监控系统不同于以往的若干要素:公安机关不再是监控唯一的使用者,半正式的政府雇员网格员承担了更多初步工作,监控不再只用于监控特定人群或事发后破获特定犯罪事件,“普遍监控”将一切“安全隐患”都纳入预防之列,兼具社会服务功能。

    “网格化管理”早在2003、2004年应对非典及迎接奥运期间即在北京和上海有实验,2013年首次进入中央文件后,2017年大规模铺开,在近几年重提治理现代化、基层治理的背景下变为一种常态手段,和监控系统搭配建设。基层社区被划分成一个个网格,在城市每个网格300户、乡村每个网格100户左右,专职网格员要做到基本了解每一户的大体情况,成为政府与社会交接地带真正的“毛细血管”。据民政部2020年公布的数据,全国目前有至少450万网格员。疫情以来,已经进行了数年先期部署的网格化管理更多地进入公众视野。

    因需求骤增,网络论坛上许多人咨询“网格员”这一新兴职业,有人回答:“网格员顾名思义,就是你负责一片网格,那里有临街店铺、住宅、出租房,有些有厂房、高楼建筑,你的任务就是每天巡查这些地方的安全隐患,包括不限于人口、卫生、消防、治安,还有社区服务……总体而言,网格员就当做古代的地保里长,你必须熟悉你所在这片区域的婚丧嫁娶,生老病死,人口流动,邻里纠纷等事情。”相当多年轻人对这样琐碎的工作颇多抱怨,只作为暂时找不到合适工作或准备“考公考编”之间的缓冲,在他们的讲述中,居住在本地的、文化程度不高的中年“大爷大妈”,才是稳定的网格员大军的来源。

    这类半正式的政府工作,虽然要“代表政府”去搜集信息、化解矛盾,网格员却并非公务员,而是和第三方劳务公司签署合同,根据地区不同,月薪一二千元到四五千元不等。网格员成为政府与社会的交接点,并在此模糊了二者的界限。

    网格员要“三必到”:居民有不满情绪必到、有突发事件必到、有矛盾纠纷必到;“三必访”:困难家庭必访、特殊群体必访、信访户必访。工作手册还列十二大职责,大致可总结为三类,第一类是发现隐患,例如即上访户、精神病患者乃至少数民族对政府的不满或需要解决的诉求,对餐厅、企业进行安全生产检查也在职责之列;第二类是化解民众之间的小微矛盾,减少成为诉讼、上访、暴力冲突的可能,但网格员并无执法权,只能用劝说、协调的方法;第三类则是社区服务和其他杂务,例如帮助独居老人、贫困家庭,配合上级政府的各项临时任务等。

    网格员是某种程度上的专职“维稳员”,只不过是用“怀柔”而非“镇压”的方式,以“居民的管家”而非执法机关的身份出现,且重点在“防患于未然”和“大事化小”。襄阳市召开的基层治理推进会就明确将“雪亮工程”和“网格化管理”的结合定为以下五大行动:矛盾纠纷大排查、公共安全大整治、网络环境大清理、信访积案大化解、社保风险大防控,以“将各类重大风险消灭在萌芽状态”。

    官方报道中,山东省的一个社区网格长张松江,“24小时抱着他的平板电脑”,以查看片区内8个“雪亮工程”监控点。监控查看的任务被下放到网格员中,“综合治理平台”再将各类异常情况转给公安或其他部门,相当于在基层问题与警察之间设置了一个“缓冲带”。在央视的宣传片中,南充市公安局老君派出所的民警屈国礼视“雪亮工程”和基层综治为自己的救星,以往他一个人要负责解决辖区内数万居民的所有警情——实际的情况是大量的问题就不会去解决。

    当被监控的对象拓展至普通人时,摄像头另一端进行监控的人也在变化,由国家执法人员变成了生活里的“张大妈”“李大婶”,政府不再处处与社会直接生硬对撞,而是利用社会监控社会。一张细密的社会监控之网,铺在960万平方公里、14亿人口之上,每一个地方、每一个人终究都会处在一个特定的网格之中,每一个网格之中都有足够的摄像头去采集资料,也有对应的网格员去搜集信息、化解风险。

    2021年4月,中办、国办联合下发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,明确地提出:基层治理是国家治理的基石,要增强基层政权能力建设,网格化管理与信息化的结合则是核心手段。“网”的要义是覆盖性,即要把政权的触角深入到每一寸土地。这是新时期的“普天之下莫非王土”:“普天之下,莫不在网格之中”。

    替代“警察国家”:监控系统的政治逻辑

    以“雪亮工程”和网格化管理为代表的隐性“监控国家”控制手段,体现了中国政府在社会治理上的一个重大路线选择,将之与其他显性“警察国家”的威权国家区分开来。

    按照经典的政治学理论,威权政府因为缺少自由媒体、竞争性选举等反馈渠道而在信息方面处于劣势,无法准确判断社会情绪和民众支持度,易发生“脆断”--即社会表面看似平静却忽然爆发革命、政权毫无征兆垮台的情况。这种情况已在近代威权国家的历史上发生多次,2010年突尼斯突爆发“茉莉花革命”,就是“脆断”的例子。

    为压制因不满产生的集体行动,威权统治者需要维持强大的暴力机关,并默许他们超越法律的特权。但强大的暴力机关有巨大的副作用,常会反过来威胁当权者的政治安全。美国政治学者格雷滕斯(SheenaGreitens)提出“独裁者悖论”:“独裁者可以选择优先扼制社会抗议,也可以重点预防政变,但很难同时高效做到二者。”

    中共对这样的统治困境似乎有充分的认识,一方面尽其所能搜集社会信息,一方面对警权的过分发展有着充分的警惕,两方面趋势在最近十年愈加明显,这是“雪亮工程”和网格化管理等监控系统得以大规模发展的根本性政治逻辑。

    自1980年代起,中国开始发展市场经济,人口流动频繁,原有的毛泽东时代的“户口”﹑“单位”等物理性限制人身自由的方式已不能延续。80年代中期至今,人口由十亿增长到十四亿,但刑事案件却由每年50万起增加到了到2020年的470万起,即人均案发率增长了近六倍。在2012年峰值之前,更是逐年上升。作为对比的是破案率从八十年代的超过70%,下降至如今不到40%,这“一升一降”或许最直接体现了中国在经济高速发展时期面临的治安和维稳压力。

    相比于实际的压力,中国始终有意在限制警权的过度发展。近二十年中国的公共安全支出,占一般公共预算支出的比例始终稳定在5%~6%的区间,仅在奥运会前的2007年达到峰值7%。尽管绝对数值一直在增长,但考虑到中国政府财力的发展,并未不成比例地扩大。

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    在限制暴力机关的人员规模、政治权力方面,中央与地方之间,政法与党内其他系统之间,曾进行过多次重要的博弈与平衡。中国社会科学院研究员樊鹏的研究显示,中央曾有意限制地方发展警力的需要。治安问题最突出的九十年代初,广东等财力充裕、治安需求又大的省份以“地方自定编制”的名义自主增加警力,短短几年内“地方编制警察”就占了超过一半的总警力。90年代末,随着公安系统从“放权”到“集权”,公安部一次性将30万地方编制统一转成国家编制,不再允许地方自定编制。而即使在警力经历了一轮地方适应性增长的1996年,中国警察队伍扩大至87万人(不含军队系统的60万武警),平均每万人口警察7.4人,仍远小于美国学者沃克(SamuelWalker)提出的每万人口25名警察才可基本维持社会稳定的经验法则,更小于同期每万人口35名警察的世界平均水平。

    政治上的周期性变化出现在最近二十年。新世纪“政法沙皇”周永康在位期间,政法系统曾放任发展了一个时期,而在近十年遭到党内的打击与平衡。2013年,已退休的周永康被中纪委立案审查后被开除党籍、判处无期徒刑,是唯一一位改革开放以后被公开处理的政治局常委。2010年以来,中组部下发文件要求各地政法委书记不再兼任公安厅(局)长;公、检、法三家之中公安一家独大的情况被一定程度限制。2015年,武警被从公安系统中剥离,直接由中央军委指挥,也显示出对原有系统的不信任。2020年7月,中央政法委召开全国政法队伍教育整顿试点工作动员会,展开了三十年内最严厉的对政法系统内部的整顿。一系列举措体现出对政法部门长期、系统性、战略性的压制与平衡。

    种种明确的动作都可以看出中国有意避免走向“警察国家”。“刀把子”一旦掌控不好,这些维稳工具反而会最直接地危害政治安全。中纪委对近期落马的公安部原副部长孙立军、傅政华等人的通报,极罕见地直白地指出他们的核心问题不在贪污腐败,而在政治上的不可靠。

    中共对公安系统强调回到“群众路线”的社会管制策略。近期中央政法委、公安部的政策文件,纷纷重提新时代“枫桥经验”——1960年代浙江枫桥总结出的依靠群众化解矛盾、矛盾不上交的工作方式,因受到毛泽东重视而被推广。依靠和利用所谓“群众”,是中共治理的一个根本思路。

    最近十年,科技的发展使大规模数字监控成为可能。人脸识别监控摄像、政务云等科技层面的进步,配合以中共历史悠久的“群众路线”治理技术,使得中国建筑起细密而庞大的社会监控系统。“天上有云、中间有网、地上有格”——这是官方颇为骄傲的宣传语,这套系统提前识别所有可能的安全隐患并将其扼杀于摇篮之中,而大大减轻对暴力机关的依赖,成为中共绕开“独裁者悖论”的一条新路。

    传统的政治学理论在新时代遭受着挑战。数字时代,人们几乎一切行为都留下数字痕迹,威权政府对本国的数字空间有着巨大的权力而不受制约,无论是强制搜集信息,还是要求私营科技公司进行配合,相比民主政府都有着巨大的“优势”。会不会在数字时代,民主政体才是处于信息劣势的那一方?

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